Продолжение следует?

Андрей ФЕДОРОВ

Тридцать лет назад, 1 августа 1975 года, в столице Финляндии главы 35 государств Европы, Соединенных Штатов Америки и Канады поставили свои подписи под согласованным после нескольких лет напряженных переговоров Заключительным актом Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ; в 1994 году переименовано в Организацию — ОБСЕ). В жизни человека такой возраст, как правило, соответствует периоду расцвета. Насколько это справедливо для ОБСЕ?

От «холодной войны» к прохладному миру

Хотя сейчас эта аббревиатура у всех на слуху, за прошедшие годы уже выросло целое поколение, и поэтому стоит напомнить суть данного документа. Он представлял собой весьма широкий набор обязательств, охватывающих три основных измерения безопасности: страны НАТО и Варшавского договора гарантировали друг другу мирное сосуществование, экономическое сотрудничество и уважение прав человека. Фактически Акт ознаменовал собой прорыв во взаимоотношениях между Западом и Востоком и стал важным шагом к окончанию «холодной войны», хотя выяснилось это значительно позже.

Почему Советский Союз согласился взять на себя совершенно чуждые ему обязательства в области прав человека? Во-первых, его экономика уже начала приходить в упадок, нарастающее технологическое отставание от Запада стало очевидным, и советское руководство рассчитывало на западную помощь. Во-вторых, в Акте было строго зафиксировано признание нерушимости европейских границ, что также очень волновало Москву. Она полагала, что этот пункт гарантирует сохранение ее гегемонии в странах социалистического лагеря. Что же касается так называемой «третьей корзины», то в Кремле полагали, что с проблемой прав человека они справятся. Кроме того, по свидетельству участника подготовительных переговоров Юрия Кашлева, Брежнев не слишком вник в содержание подписываемого документа.

Кстати, вопреки современным утверждениям некоторых западных средств массовой информации, такая уверенность Политбюро в своих силах отнюдь не была лишена оснований. Несмотря на активность созданных в СССР «хельсинкских групп», они не были многочисленными, а само движение — массовым. Поэтому, ничуть не умаляя заслуг этих мужественных людей, следует признать, что империю к развалу привело все же не диссидентское движение, а крах экономики.

Особое мнение

До начала 1990-х Совещание существовало как важный инструмент для переговоров и в этом своем качестве добилось весьма значительных успехов. Венцом стал Парижский саммит в ноябре 1990 года, на котором была одобрена Парижская хартия для новой Европы и подписан Договор об обычных Вооруженных силах в Европе, ставший краеугольным камнем общеевропейской системы безопасности.

После распада Советского Союза и федеративной Югославии все образовавшиеся на этих территориях новые независимые государства были включены в состав СБСЕ. Так, Республика Беларусь стала полноправным членом организации уже 30 января 1992 года, а 26 февраля Станислав Шушкевич подписал Заключительный акт.

В соответствии с изменением расстановки сил в Европе СБСЕ стала переключать свое внимание с межгосударственных отношений на проблемы, возникающие внутри государств. В силу неустойчивости протекавших там процессов демократизации основное беспокойство вызывали как раз бывшие югославские и советские республики. В результате в Москве сложилось убеждение, что одной из своих основных задач организация стала ставить ограничение влияния России на постсоветском пространстве, в первую очередь в Закавказье и Центральной Азии.

Кроме того, российская элита и многие простые граждане чувствовали себя глубоко травмированными распадом Советского Союза, причем винили в этом именно СБСЕ. Так, еще в 1992 году тогдашний министр иностранных дел России Андрей Козырев заявил, что «пространство бывшего Советского Союза не может рассматриваться в качестве зоны для применения в полном объеме норм СБСЕ. По существу, это постимперское пространство, на котором Россия обязана защищать свои интересы».

К сожалению, с тех пор данная позиция еще более ужесточилась. ОБСЕ по-прежнему рассматривается Москвой как инструмент Запада, используемый для вытеснения России из зоны ее «естественных интересов». Кроме того, явное раздражение вызывает и постоянная критика Организацией нарушений демократических стандартов в большинстве постсоветских государств. В чем, естественно, с ней полностью солидарны те члены СНГ, которые регулярно попадают в число критикуемых.

Об этом свидетельствует принятое ими в июле прошлого года заявление. Лейтмотивом его стали упреки ОБСЕ в невыполнении ею основополагающих документов и «несоблюдении таких фундаментальных хельсинкских принципов, как невмешательство во внутренние дела, уважение суверенитета государств». Было заявлено о наличии серьезного дисбаланса между тремя измерениями безопасности — военно-политическим, экономическим и гуманитарным. ОБСЕ обвинялась также в применении практики двойных стандартов и игнорировании специфики отдельных государств. Кроме того, были отмечены низкая эффективность полевых миссий ОБСЕ и их вмешательство во внутренние дела стран пребывания.

Причины такого поведения Кремля и его политических сателлитов вполне понятны. Россия проигрывает одно политическое сражение за другим, теперь уже и на пространстве СНГ. Это, естественно, особенно болезненно воспринимается ее политической элитой, сохраняющей стереотипы имперского мышления. Но вместо того, чтобы задуматься о реальных причинах такого развития событий и внести коррективы в собственную политику, Москва предпочитает искать вражеские происки. На прошедших на прошлой неделе юбилейных торжествах в Вене министр иностранных дел Польши Адам Ротфельд отметил, что козыревское высказывание вполне может быть отнесено и к нынешней российской политике в отношении ОБСЕ.

Как следствие, в течение длительного времени Россия, настаивая на реформах, отказывалась согласиться с бюджетом ОБСЕ на нынешний год. Только в апреле было достигнуто Рамочное соглашение, которое дало наконец возможность странам-участницам вносить средства в бюджет ОБСЕ в тех же пропорциях, что и в 2004 году. Но оно же установило, что уже в этом году должны быть согласованы далеко идущие реформы в определении приоритетов ОБСЕ.

Но в их числе обсуждается и переход на новый принцип принятия решений — простым большинством голосов вместо принципа консенсуса, который позволяет любой стране наложить вето на решения, представляющиеся неприемлемыми. Так вот, российские дипломаты уже заявляют, что они наложат вето на любые изменения способа голосования. Между прочим, именно консенсус является главным тормозом деятельности ОБСЕ, которая в отличие от, скажем, Евросоюза или НАТО создана по географическому принципу, а не по принципу общих ценностей. В результате в ней находятся и Швеция, и Туркменистан, где отношение к правам человека несколько различается.

Пример для неподражания

Фактически налицо серьезный кризис. Как следует из приведенного примера с голосованием, претензии Москвы вполне могут оказаться настолько выхолащивающими суть «третьей корзины», что Запад не сможет с ними согласиться. Тогда деятельность ОБСЕ может быть прекращена. Нет сомнений, что это приведет к ухудшению положения дел в некоторых точках, где работают полевые миссии. В других — вряд ли.

Крайне невысокую эффективность ОБСЕ в отдельных случаях едва ли не наиболее наглядно можно продемонстрировать как раз на примере Беларуси. Несмотря на то, что организация является единственной общеевропейской структурой, в которой наша страна сохраняет полноправное членство, отношения буквально со всеми ее институтами оставляют, мягко говоря, желать лучшего. Таких институтов в ОБСЕ три: Парламентская ассамблея (ПА), Бюро по демократическим институтам и правам человека (БДИПЧ) и Представительство по вопросам свободы СМИ. Кроме того, в Минске с февраля 1998 года находится миссия ОБСЕ, призванная осуществлять мониторинг ситуации с правами человека и оказывать содействие в выполнении Беларусью принятых на себя в этой сфере международных обязательств.

«БДГ» неоднократно писала о многочисленных конфликтах официального Минска со всеми этими структурами. Напомним лишь основные «вехи». После приснопамятного ноябрьского референдума 1996 года ПА ОБСЕ в течение четырех лет признавала законным органом представительной власти в Беларуси Верховный Совет 13-го созыва, а затем еще два года предоставляла Национальному собранию лишь статус наблюдателя. И лишь два года назад по формальным признакам нынешние депутаты получили в ассамблее постоянное место. За это время было принято несколько весьма жестких резолюций по Беларуси, причем критика продолжается и по сей день.

Главной задачей БДИПЧ является наблюдение за выборами в странах-участницах. Многие наверняка прекрасно помнят, сколько скандальных ситуаций возникало здесь вокруг наблюдателей. В итоге с 1996 года ни одни выборы любого уровня в Беларуси не были признаны соответствующими общепризнанным демократическим стандартам, что, естественно, не добавило симпатий к данной структуре со стороны белорусских властей.

Не менее конфликтными были и остаются отношения с представителем по СМИ. Дело доходило до того, что предыдущему представителю, Фраймуту Дуве, несколько раз под различными предлогами не позволяли посетить Беларусь из-за его жесткой критики здешней ситуации в данной сфере. Его преемнику Миклошу Харашти в начале этого года прорваться сюда удалось. Однако сделанные им выводы также были нелицеприятными, так что в отношении его будущих визитов имеются серьезные сомнения.

Наконец, миссия — сначала Консультативно-наблюдательная группа (КНГ), а с начала 2003 года — Офис. Будучи изначально нежеланной гостьей, миссия практически с первых дней своей деятельности в той или иной степени подвергалась прессингу со стороны властей, который с течением времени только усиливался. В результате КНГ была фактически выдавлена из страны, а присутствие ее преемника стало малозаметным.

Каковы же результаты? Несмотря на все вышеозначенные усилия ОБСЕ, внутренняя политика в Беларуси не только не претерпела каких-либо позитивных изменений, но и продолжает ужесточаться. Можно, конечно, согласиться с мнением, что в отсутствие внешнего давления ситуация могла быть еще хуже, однако говорить в данном случае о действенности влияния извне было бы явным преувеличением.

Однако белорусский пример показывает также, что упомянутые упреки в адрес ОБСЕ по поводу перекоса ее деятельности в гуманитарную сторону неправомерны: усилия надо направлять именно туда, где имеются самые серьезные проблемы. Все попытки России и ее сателлитов переключить внимание на военно-политический и экономический аспекты вызваны прежде всего желанием отвлечь внимание мирового сообщества от своих внутренних проблем с демократией и правами человека. Но это означает, что даже такая, казалось бы, слабая структура все же оказывает некое позитивное влияние. И уже хотя бы поэтому ее стоит сохранить.